美国注册会计师监管体制面临历史性改革

　　7月30日上午，美国总统布什在司法部长阿什克罗夫特、财政部长奥尼尔等阁员和国会两党主要议员的簇拥下，签署了国会参众两院上周末通过的公司改革法案，从而使其正式成为法律。布什称，这是美国自富兰克林·罗斯福总统时代以来“最彻底的公司改革法案”，“这项法律正告公司会计师：你们行业的严格标准必须毫无例外地得到遵守，审计师要接受审查，会计师要承担起责任”。布什在谈到将根据此项法律建立新的注册会计师监管机构时强调：“该机构将为公共审计的诚信确立明晰的标准，将有权调查和惩处违法违规者。审计事务所不再被允许提供产生利益冲突的咨询服务。”

　　布什总统签署的《2002萨贝恩斯—奥克斯利法案》，是美国在公司欺诈案愈演愈烈的特殊历史背景下，参众两院以及民主、共和两党相互斗争又相互妥协的结果。此前，众议院曾于4月24日通过了该院金融服务委员会主席、共和党人奥克斯利提交的《2002公司与审计的责任、义务和透明度法案》。但是，以民主党为主的参议院对众议院法案极其不满，认为其改革措施过于温和。7月15日，参议院通过了由该院银行委员会主席、民主党人萨贝恩斯提交的《2002公众公司会计改革与投资者保护法案》，要求以更为严厉的改革措施代替众议院法案。虽然不少众议院共和党议员威胁将阻止参议院法案，但由于近来世界通信公司、施乐公司等假账丑闻连连爆出，华尔街股市一跌再跌，投资者信心严重受挫，美国上下要求加强会计监管、严厉打击公司财务造假的呼声更加高涨。此外，民主、共和两党将面临11月份的中期选举，双方都不想因打击公司犯罪不力而失去选民的支持。因此，参众两院以出人意料的速度达成协议，在参议院法案的基础上，接受众议院的建议稍做改动后，形成了统一的《2002萨贝恩斯—奥克斯利法案》，并于7月25日下午先后在众议院和参议院表决通过后提交给布什总统签署。

　　《2002萨贝恩斯—奥克斯利法案》的主要内容包括：

　　一、成立独立的公众公司会计监管委员会

　　拟将成立的公众公司会计监管委员会（Public Company Accounting Oversight Board）拥有调查和处罚权，负责监管公众公司审计，检查、调查和处罚执行公众公司审计的会计师事务所及相应注册会计师。同时，该委员会保持独立运作，自主制定预算和进行人员管理。成立独立的公众公司会计监管委员会，是美国注册会计师监管体制最具历史性的重大改革，标志着美国注册会计师监管体制由行业自律为主的时代步入到了政府监督下的独立监管为主的时代。

　　1．授权美国SEC对公众公司会计监管委员会实施监督，负责检查其工作，包括变动或废除其职权。该委员会由5名专职委员组成，由美国证交会（SEC）经与美国财政部长和联邦储备委员会主席商议后任命，任期5年。5名委员应当熟悉财务知识，可以有2名是或曾经是注册会计师（但不得在会计师事务所分享利润或领取报酬），其余3名必须是代表公众利益的非会计界人士。

　　2．强制要求执行或参与公众公司审计的会计师事务所向公众公司会计监管委员会注册登记。公众公司会计监管委员会将向登记的会计师事务所收取“注册费”和“年费”，以满足该委员会的经费需要。

　　3．公众公司会计监管委员会负责制定或审批审计准则、质量控制准则、职业道德准则、独立性准则以及其它与审计报告相关的准则。该委员会将与指定的由会计专家组成的负责制定准则或提供咨询意见的专业团体保持密切合作，对这些团体建议的准则，如认为适当则可以予以审批，也有权进行补充、修改、废除或拒绝。公众公司会计监管委员会必须就准则制定情况每年向SEC提交年度报告。

　　4. 根据1934年《证券交易法》的规定，并修订1933年《证券法》增加同类要求，授权SEC对会计准则制定机构制定的会计原则是否达到“一般公认”的目的进行认定。该准则制定机构必须符合法案的如下要求：（1）民间机构；（2）由某个理事会（或类似机构）管理，该理事会多数成员在过去两年内未在任何会计师事务所任职；（3）经费获取方式与公众公司会计监督委员会相类似；（4）通过多数票的方式确保会计原则及时反映新的会计问题和商业实务；（5）制定准则时考虑准则适应商业环境的流动性，以及高质量会计准则国际趋同的必要性或适当性。此外，法案还要求SEC就美国财务报告系统如何采用以原则为基础的会计准则问题进行研究，并要在一年内向国会提交研究报告。

　　5.公众公司会计监管委员会对公众公司审计客户超过100户以上的会计师事务所每年都要进行质量检查，其它事务所第3年检查一次。该委员会和SEC任何时候都可以对会计师事务所进行特别检查。

　　6. 公众公司会计监管委员会有权调查、处罚和制裁违反该法案、相关证券法规以及专业准则的会计师事务所和个人。不过，该委员会的处罚程序受SEC监督，SEC可以加重、减轻其做出的处罚，也可以修改或取消其处罚决定。

　　7. 审计美国公司的外国会计师事务所也必须向公众公司会计监督委员会登记，包括审计美国公司的国外子公司。

　　二、要求加强注册会计师的独立性

　　1．修改1934年《证券交易法》，禁止执行公众公司审计的会计师事务所为审计客户提供列入禁止清单的非审计服务，未明确列入禁止清单的非审计服务也要经过公司审计委员会的事先批准。被禁止的非审计服务包括：（1）簿记服务以及为审计客户提供的与会计记录或财务报表相关的其它服务；（2）财务信息系统设计与实施；（3）评估或估价服务；（4）精算服务；（5）内部审计外包服务；（6）管理职能或人力资源服务；（7）经纪人、投资顾问或投资银行服务；（8）法律服务以及与审计无关的专家服务；（9）公众公司监管委员会会根据有关规则认为不可提供的其它服务。

　　2．审计合伙人和复核合伙人每5年必须轮换，并且要求注册会计师向公司审计委员会报告工作。

　　3．如果公司首席执行官、财务总监、首席会计官等高级管理者在前一年内曾在会计师事务所任职，该事务所则被禁止为这家公司提供法定审计服务。

　　4.责成各州监管机构自行决定公众公司监管委员会的相关标准是否适用于未在该委员会登记的中小事务所。

　　三、要求加大公司的责任

　　1.要求公司的审计委员会负责选择和监督会计师事务所，并决定会计师事务所的付费标准。

　　2.要求公司首席执行官和财务总监对呈报给SEC的财务报告“完全符合证券交易法，以及在所有重大方面公允地反映了财务状况和经营成果”予以保证。

　　3.公司财务报告必须反映会计师事务所做出的所有重大调整，年报和季报都要披露所有的重大表外交易，以及对现在或将来财务状况具有重大影响的与未合并实体的其它关系。

　　4.SEC有权禁止违反证券法规者担任公司高级管理人员。

　　5.禁止公司给高层管理者或董事贷款。

　　四、要求强化财务披露

　　1．公众公司应进行实时披露，即要求及时披露导致公司经营和财务状况发生重大变化的信息。

　　2.由SEC制定规则，要求公众公司披露对公司财务状况具有重大影响的所有重要的表外交易和关系，且不以误导方式编制模拟财务信息。由SEC负责对特殊目的实体等表外交易的披露进行研究，提出建议并向国会报告。

　　3.由SEC制定规则，强制要求公众公司年度报告中应包含内部控制报告及其评价，并要求会计师事务所对公司管理层做出的评价出具鉴证报告。

　　4.由SEC制定规则，强制要求公司审计委员会至少应有一名财务专家，并且做出披露。

　　五、加大违法处罚力度

　　1.故意进行证券欺诈的犯罪最高可判处25年入狱。对犯有欺诈罪的个人和公司的罚金最高分别可达500万美元和2500万美元。

　　2.故意破坏或捏造文件阻止、防碍或影响联邦调查的行为将视为严重犯罪，将处以罚款或判处20年入狱，或并处罚款和判刑。

　　3.会计师事务所的审计和复核工作底稿至少应保存5年。任何故意违反此项规定的行为，将予以罚款或判处10年入狱，或并处罚款和判刑

　　4.公司首席执行官和财务总监必须对报送给SEC的财务报告的合法性和公允表达进行保证。违反此项规定，将处以50万美元以下的罚款，或判处入狱5年。

　　5.起诉证券欺诈犯罪的诉讼时效由原来从违法行为发生起3年和被发现起1年分别延长为5年和2年。

　　六、增加SEC的经费拨款,强化SEC的监管权

　　从2003年度起将SEC的拨款增加到7.76亿美元，加强欺诈防范、风险管理、市场监管等。其中9800万美元用于加聘200名工作人员，加强对注册会计师和审计业务的监管。

　　七、要求美国审计总署加强调查研究

　　1.授权美国审计总署研究会计师事务所强制轮换制度。

　　2.要求美国审计总署对1989年以来的会计师事务所的合并进行研究，评估其现在和未来的影响，对发现的问题提出解决方案并向国会报告。

　　3.要求美国审计总署研究导致会计师事务所竞争受限的因素，如高成本、低服务质量、独立性等。并调查联邦或州的监管政策是否存在妨碍会计师事务所正当竞争的因素。调查结果向国会报告。